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深化“放管服”改革, 建设人民满意的公共服务型政府

今年是改革开放40周年。40年来中国的经济社会许多方面都发生了巨大变化。其中,从计划经济逐步转向与现代化进程内在要求相契合的社会主义市场经济体制,无疑是40年间最具根本性的变革。在这场深刻的变革中,我们之所以能不断促进现代市场经济的生长和发展,政府的主导作用至关重要。而与此同时,适应市场经济的发展要求,我国政府治理从机构设置、施政方式到体制机制,也都在不断地调适和改革。可以说,40年来市场化改革的进程,同时也是我国政府治理不断变革的过程。

今年也是贯彻十九大精神的开局之年,决胜全面建成小康社会已进入关键阶段。新时代的发展内在地要求全面深化改革,其中核心问题依然是处理好政府和市场的关系。相应地,如何确保市场在资源配置中起决定性作用,并更好发挥政府作用,依然需要进一步推进政府治理的变革。6月28日,国务院召开全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议,李克强发表重要讲话指出,“放管服”改革是涉及理念、体制机制、工作方式的深刻变革,面对人民群众日益多样和个性化的物质文化需求,需要加快政府职能深刻转变,促进政府治理体系和治理能力现代化,推动经济社会持续健康发展。

目前已过年中,根据国家统计局公布的“半年报”,今年上半年,我国国民经济整体发展延续了总体平稳、稳中向好的基本态势,从宏观调控的主要指标来看,我国经济运行呈现出增长平稳、物价温和、就业向好、国际收支基本平衡的良好运行格局。而且,这种成绩是在当前国际环境不确定性增多,同时国内结构调整、转型升级艰难推进的大背景下取得的。之所以能够拿到这样一份成绩单,至关重要的一点就是,不断加大“放管服”改革力度,对促进创业创新、稳增长保就业发挥了重要的支撑作用,并且让企业和群众享有了更多的获得感。可以说,这是促进宏观经济总体稳中向好的关键一招。

“放管服”改革之所以能够取得如此成效,至关重要的一点,正如李克强总理在讲话中指出的那样,正在于“放管服”改革是顺应群众期待、遵循经济规律、尊重基层首创精神。十九大报告明确提出了“建设人民满意的服务型政府”的改革目标和任务。而现阶段我国发展已进入新时代,人民对美好生活的向往不仅更加强烈,而且,对美好生活的种种社会需求,也呈现出多样化多层次多方面的特点。有鉴于此,我们尝试提出构建“回应型政府”的议题。也就是说,所谓人民满意,首先是要求进一步增强政府的回应性。李克强总理在2016年2月17日国务院常务会议上曾经指出,“现代政府”,一个很重要标志,就是要及时回应人民群众的期盼和关切。正所谓“民之所望,施政所向”。对人民的呼吁和诉求及时做出回应,本应是作为以实现和维护人民民主为己任的政权组织的固有使命。而这里所谓建设“回应型政府”,其实质是强调政府能否在其决策以及治理活动中容纳日益强烈的多样化的利益表达和维护的诉求,并与民众形成良好的互动关系。当前的主要问题是,需要为突出并不断强化政府的回应性功能寻求相应的制度安排以及适宜的实现路径。

20世纪以来政治与公共管理领域的一个重要变化,就是政府在整个国家权力体系中的地位和作用日益凸显。之所以如此,根本原因还在于经济社会发展使然。现代化进程导致社会系统的复杂性不断提升,形形色色的社会问题不断涌现,需要承担社会公共事务日常而直接的行政权力,扮演更能动的和更强有力的角色。对于正处于现代化进程中的我国而言,同样需要政府在经济社会发展中发挥积极有为的作用。就构建“回应型政府”这一议题而言,一方面在于为多样化的诉求提供表达和协商场所,形成民意吸纳、整合进而转化为政策的机制,另一方面在于政策的执行和落实。而政府的政策执行情况,则直接影响到政府的回应性在日常生活中实现的程度。

从行政管理体制上看,政府的作用问题可分为“事”“财”“人”三个方面。

所谓“事”的方面,即政府职能问题,在法律层面则体现为政府的职责权限问题。改革开放以来,转变政府职能一直是政治建设领域的一个重要议题。直至当前,全面深化改革面临的一大难题仍然是政府职能问题。十八届三中全会提出了全面深化改革的目标和要求,同时也指出,所谓“全面”重在强调统筹谋划,以确保改革的整体效果实现,而并非意指各个领域的改革要齐头并进,主要还是着力于推进重要领域和关键环节的改革。全面深化改革的重点依然是经济体制改革,其核心问题就是处理好政府和市场的关系,也就是在确保市场在资源配置中起决定性作用的同时如何更好发挥政府作用。而这一问题的主要方面就是顺应市场经济的内在要求推进政府职能的转变。当前深化“放管服”改革的实质也依然是加快政府职能的深刻转变,以推动经济社会持续健康发展。

政府职能问题自改革开放之初直至今日,历经40载的实践探索和理论探讨。对于当前全面深化改革来说,厘清并转变政府职能依然是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的一大难点问题。当然,之前的种种实践和理论探索,为今日解决这个难题奠定了重要的基础。对这个问题已经逐步形成了尽管初步但比较清晰的认识。政府的职能或者作用不在于“大/小”“强/弱”“有为/无为”,关键在于政府应在哪些方面有所不为,又需要在哪些方面有所为。

随着市场化改革在广度上和深度上的拓展,政府对资源的直接配置会大幅度减少,而同时还会逐渐产生要求政府在另外一些领域发挥作用的诉求,例如加强市场监管,又如对医疗、教育、住房、社会保障等公共服务的需求会越来越强烈。也就是说,顺应市场经济发展的要求,需要逐步完成从“经济建设型政府”到“公共服务型政府”的转变,政府的基本角色就是为社会构建越来越完善公共服务体系并确保其顺畅运转。这里所谓的公共服务,不仅是指通常意义上的公共服务,包括医疗、公共卫生、教育、居住、劳动保障、养老、社会救助等,对于广大社会成员来说,维护社会公共秩序、维护市场秩序、保持宏观经济稳定、保护自然资源与生态环境等等,也都是重要的公共产品,需要政府发挥积极有为的作用。

改革开放以来,我们党领导中国特色社会主义建设事业的“大政方针”一直是坚持以经济建设为中心。无疑,在当前全面深化改革进程中必然要继续坚持。而政府为了确保这一方针政策的实现,需要将工作重心转向建立健全公共服务体系,以便为经济建设提供良好的发展环境。

所谓“财”的方面,即公共财政体系的建构问题。伴随着我国市场经济体制的建立和发展必然要求建构公共财政体系,也就是强调政府的资金分配主要用于提供公共服务和公共产品。而公共财政体系的建构和完善也会促进市场经济的进一步发展。当前,公共财政体系建构问题又包括两方面的任务。一方面是就财政体系内容本身而言的,主要就是中央对财税体制改革做出的顶层设计和总体部署,按照调控市场不越位、调整结构不错位、保障民生不缺位、公共服务不失位、资金监管要到位的要求,构建与“公共服务型政府”相契合的现代公共财政体系。此外,当前财税体制改革中的一个重要问题,就是厘清并规范中央与地方各级政府间财政收支的分配关系,合理界定和配置中央与地方的事权和支出责任,优化转移支付结构,并逐步推进省以下财政体制改革,加快完善县级基本财力保障机制。

公共财政体系建构的另一方面任务,就是要建立健全公共财政监督机制。财政监督是权力运行制约和监督体系的重要组成部分。强化权力运行制约和监督体系也是政治建设领域提出的一项主要任务。加强财政监督,一如完善权力运行其他方面的监督与制约机制,一方面可以通过不断完善政府内部监督,包括纪检监察和审计监督,另一方面应逐步推进人大监督的强化和完善。人大及其常委会的监督,是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督,其实质是按照宪法和法律赋予的职权,对国家行政和司法机关的权力进行制约,以保证国家机器按照人民的意志和需要运转。因此,应高度重视人大监督在权力制约和监督体系中的权威性地位和作用。

所谓“人”的方面,即政府工作人员队伍建设问题,也即传统上所谓干部人事制度建设和改革问题。建立一支精干而又廉洁的政府工作人员队伍,是确保各项改革和发展目标顺利实现的必要条件。一套完整的干部人事制度包括如下四方面内容:选拔和任用机制、评价和考核机制、激励和监督机制、任期和退出机制。以往的干部人事制度改革,重点主要放在选拔和任用机制的改革探索。从多年的干部人事制度改革实践的情况以及政治建设其他领域的经验来看,选拔和任用机制固然重要,但更为重要的是监督和激励问题,也就是要处理好“严管”与“善养”的关系问题。十八大以来,在“严管”方面成效显著,接下来这方面的工作重心应逐步从“对人的监督”转向权力运行制约和监督体系的强化和健全。与此同时,同样需要着手解决“善养”问题,也就是干部的激励和保障机制建设问题。其中,特别是广大基层干部的薪酬和福利待遇问题,已亟需提上议事日程,将干部的薪酬和福利水平提升至与干部所在地方的经济发展及日常生活相适应的程度。对此,相关问题还需开展进一步深入细致的研究。

中国政府治理的改革,是在改革开放大的背景下进行的。40年来中国社会的改革与发展,固然是政府与社会双向推动的结果,但政府在整个社会变革进程中发挥着积极的乃至是主导性的作用。因此,政府治理的改革远远超出传统意义上政府自身的范围,也远非其他国家行政改革所能比拟,涉及到政府与社会的诸多方面,实际上是一场深刻的社会变革。中国发展已经进入了新时代,顺应社会主要矛盾的转化,有效应对因国内外环境和形势变化而引发的更大的挑战,需要加快建立人民满意的现代化的政府治理体系,提升相应的政府治理能力,以推动经济社会的全面发展。政府治理的改革同样只有进行时,没有完成时。我们可以期待,以市场为取向的“放管服”改革,必将为推进我国经济社会进一步发展,并且在决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的历史进程中,发挥出成效巨大且影响深远的作用。(作者:中国社会科学院政治学研究所政治制度研究室主任,副研究员 韩旭)

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